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Histoire et évolution de la coopération ACP-UE

L’Accord de Cotonou se base sur différentes générations d’accords de coopération entre un groupe ACP en expansion et une Communauté européenne en pleine mutation. Ce texte, rédigé par le Centre européen de gestion des politiques de développement (ECDPM) retrace l’évolution de la coopération au fil du temps.

La coopération ACP-CE remonte au traité de Rome qui établissait la Communauté économique européenne (CEE) en 1957. Les signataires exprimaient leur solidarité avec les colonies et les pays et territoires d’outre-mer et ils s’engageaient à contribuer à leur prospérité.

La première association entre des pays ACP et les États membres de la CEE a pris forme dans les accords de Yaoundé I (1963-69) et de Yaoundé II (1969-75) qui portent le nom de la ville où ils ont été signés. Au plan des ressources, la part du lion revenait à l’Afrique francophone. Le mot d’ordre était la coopération économique.

L’adhésion à la CEE par le Royaume-Uni en 1973 a conduit à la signature de l’accord plus vaste de Lomé I conclu entre 46 pays ACP et les 9 États membres que comptait alors la CEE (1975-1980), et à la création effective du groupe ACP. La formation du groupe ACP (Accord de Georgetown) a résulté d’un certain nombre de problèmes communs (sucre), mais surtout de la volonté des pays des Caraïbes et du Pacifique de tirer avantage du pouvoir de négociation de l’Afrique qui était alors considérable.

La première convention de Lomé était marquée par son époque. Elle reflétait le pouvoir géopolitique relatif des pays ACP dans le contexte de la guerre froide, la crise pétrolière et le débat idéologique sur le « nouvel ordre économique international » qui occupait alors les esprits. Révisées et mises à jour tous les cinq ans, les conventions successives de Lomé ont représenté, à l’échelon mondial, le cadre politique et financier le plus large offert à la coopération Nord-Sud.

La culture de Lomé

Pendant longtemps, la convention de Lomé a été considérée comme un modèle innovateur de coopération internationale. À bien des aspects, elle a servi de structure pilote à d’autres formes de coopération. Elle se caractérisait par les principes suivants.

  • L’égalité des partenaires. Le partenariat constituait la pierre angulaire de la coopération de Lomé. Il donne aux pays ACP la responsabilité de leur propre développement en leur attribuant un rôle de premier ordre dans la gestion des ressources de Lomé, l’UE n’intervenant que pour leur apporter son appui. Cette notion de partenariat, combinée aux principes du dialogue, des engagements contractuels et de la prévisibilité, a fait naître ce qu’on a appelé la « culture de Lomé ».
  • Aide et commerce. La coopération dans le cadre de Lomé fournissait des flux d’aide prévisibles sur une période de cinq ans ainsi que des avantages commerciaux non réciproques.
  • Produits de base. Lomé I a introduit le régime Stabex qui visait à garantir la stabilisation des recettes d’exportation des produits agricoles tels le cacao, le café, les arachides et le thé. Lomé II a créé un mécanisme similaire (le Sysmin) pour les pays qui dépendaient fortement des produits miniers et qui enregistraient des pertes d’exportation.
  • Protocoles. L’UE a également convenu des protocoles commerciaux séparés sur le sucre, la viande bovine, les bananes et le rhum. Le protocole relatif aux bananes, par exemple, garantissait un accès exempt de droits au marché de l’UE pour des quotas spécifiques de bananes et a permis à de nombreux petits États des Caraïbes de se tirer de situations critiques.
  • Engagements mutuels. Le partenariat au titre de Lomé étant négocié, il a été possible de réaliser des avancées dans des domaines délicats. Lomé IV a été le premier accord de développement à intégrer une clause portant sur les droits de l’homme (article 5). Cette convention contenait également un engagement contractuel sur l’ajustement structurel, ce qui en faisait le premier texte international négocié sur ce sujet.
  • Gestion conjointe. La coopération est également caracterisée par le dialogue et la gestion conjointe de son contenu par le biais d’institutions communes qui assurent un dialogue permanent.

Pressions sur Lomé

Si les conventions successives de Lomé se sont caractérisées par la continuité, la nature de la coopération ACP-UE s’est profondément modifiée, en particulier après 1990. La relation privilégiée se retrouva sous forte pression suite aux facteurs suivants :

  • Diminution des intérêts communs. Lors de la signature de la première convention de Lomé, l’Europe et les ACP étaient unis par des liens historiques forts et des interdépendances mutuelles. Ce n’est plus le cas. Les pays ACP se trouvent maintenant en bas de la liste des priorités de l’UE en matière géopolitique, économique et de sécurité.
  • Dimension politique. Les trois premières conventions étaient axées principalement sur la coopération économique. L’Europe a adopté une position de neutralité dans les affaires politiques. La fin de la guerre froide conduit à une politisation de la coopération ACP-UE. Pendant les années 1990, le respect des droits de l’homme, des principes démocratiques et de l’État de droit sont devenus des « éléments essentiels » dont la violation pouvait entraîner une suspension partielle ou totale de l’aide au développement. Certains pays ACP estiment que dans le processus, le principe d’un partenariat entre égaux a été vidé de sa substance et remplacé par des conditionnalités.
  • Libéralisation des échanges. Le régime commercial mis en place par Lomé a été progressivement soumis à des pressions pour des raisons à la fois d’efficacité et d’acceptabilité politique. Malgré l’accès préférentiel aux marchés de l’UE, les performances des exportations ACP se sont détériorées au cours des deux dernières décennies (la part du marché communautaire est passée de 6,7 % en 1976 à 3 % en 1998). La diversification par rapport aux produits traditionnels est également restée très limitée (60 % du total des exportations sont concentrés sur 10 produits seulement). À ceci s’ajoute que les dispositions commerciales de Lomé ont été jugées incompatibles avec les nouvelles règles internationales fixées par l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Les conflits provoqués par le régime commercial des bananes illustrent ce point sensible.
  • Complexité et impact douteux. Sur le papier, la convention de Lomé se présentait comme un cadre global approprié. Dans la pratique, elle a fait apparaître un outil très complexe, souffrant d’une multiplicité d’objectifs, d’instruments et de procédures. Elle s’est souvent traduite par des délais trop longs, une bureaucratisation abusive, une efficacité restreinte et un impact douteux sur le développement durable.

Vers Cotonou

Ces évolutions ont exercé des pression considérables sur l’ensemble du cadre fixé par Lomé. Dans ce contexte, la CE a pris l’initiative, peu après la conclusion de Lomé IV bis (1995) de lancer une vaste consultation sur l’avenir de la coopération ACP-UE. Ce processus a abouti à la rédaction d’un livre vert (1996) et a permis d’engager les négociations en vue d’un nouvel accord (1998-2000).

Dès le début des négociations, il est apparu que le nouveau cycle sortirait de l’ordinaire.

D’un point de vue communautaire, il était impératif de revoir profondément la coopération au titre de Lomé afin qu’elle réponde plus efficacement aux enjeux de la mondialisation, de la lutte contre la pauvreté et du développement durable. L’UE voulait une sélectivité et une différenciation plus grandes dans le traitement des pays ACP, ainsi qu’un lien entre l’aide et les performances. En outre, l’UE a clairement posé que le régime des échanges devait être compatible avec les règles de l’OMC. Elle a encore proposé d’autres changements, notamment une participation plus étroite de la société civile, du secteur privé et des acteurs économiques et sociaux, ainsi qu’une rationalisation radicale des instruments de coopération prévus par les conventions de Lomé.

De toute évidence, cet agenda a suscité de vives inquiétudes parmi les pays ACP. Ils craignaient une marginalisation plus forte dans les priorités de l’UE en matière de politique et d’aide, une augmentation des interférences politiques et des conditionnalités, et, plus que tout, la perte de l’accès préférentiel aux marchés de l’UE.

Les négociations ont officiellement commencé en septembre 1998 et ont été closes en février 2000. Un nouvel accord de partenariat a été conclu à Cotonou en juin 2000.


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